（本文系澎湃·思想市場(chǎng)聯(lián)合“服務(wù)業(yè)勞洞”共同發(fā)布）

2021年7月21日，人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合7部委，發(fā)出了《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（下文稱為“總體指導(dǎo)意見”，本文涉及的政策原文及鏈接參見附錄），就新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的勞動(dòng)用工，尤其是針對(duì)廣泛討論的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)用工制定了一系列規(guī)定。根據(jù)目前已經(jīng)發(fā)布的意見文本來看，該意見將是未來較長(zhǎng)一段時(shí)間對(duì)于新業(yè)態(tài)就業(yè)的總體指導(dǎo)方向。本文將系統(tǒng)梳理目前已經(jīng)出臺(tái)的主要新策，通過分析政策文本，同時(shí)結(jié)合中國(guó)的勞動(dòng)權(quán)益的整體情況和問題，討論目前出臺(tái)的總體政策方向及其中的進(jìn)步之處和未來可能的挑戰(zhàn)。

國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2021年8月18日（星期三）下午3時(shí)舉行國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)，請(qǐng)人力資源社會(huì)保障部副部長(zhǎng)游鈞、人力資源社會(huì)保障部勞動(dòng)關(guān)系司司長(zhǎng)聶生奎、交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司負(fù)責(zé)人李華強(qiáng)、市場(chǎng)監(jiān)管總局網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理司司長(zhǎng)龐錦、全國(guó)總工會(huì)法律工作部負(fù)責(zé)人黃龍介紹維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益指導(dǎo)意見有關(guān)情況，并答記者問。

總體指導(dǎo)意見在平臺(tái)用工勞動(dòng)權(quán)益保障上的突破

在該總體指導(dǎo)意見出臺(tái)以前，有少數(shù)地方政府也制定過相關(guān)的地方政策指引，但這些政策在調(diào)整勞動(dòng)權(quán)益上相當(dāng)謹(jǐn)慎溫和?？傮w而言，平臺(tái)用工中的勞動(dòng)者權(quán)益在全國(guó)范圍內(nèi)基本處于無規(guī)則無監(jiān)管的狀態(tài)。例如，2019年，成都市政府出過《關(guān)于促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的試行實(shí)施意見》，浙江省的人社部門出過《關(guān)于優(yōu)化新業(yè)態(tài)勞動(dòng)用工服務(wù)的指導(dǎo)意見》，在上述這些具體的政策里，通常只是套用現(xiàn)有的靈活用工實(shí)踐體系對(duì)平臺(tái)用工進(jìn)行了分類，支持平臺(tái)企業(yè)按照現(xiàn)有的勞動(dòng)法律和政策落實(shí)勞動(dòng)用工和社會(huì)保障，謹(jǐn)慎地不觸碰平臺(tái)用工體系中復(fù)雜的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定等問題。

而總體指導(dǎo)意見則往前走了一步，觸及了幾個(gè)更核心的問題。首先是在勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定上，細(xì)分了三個(gè)類別，即符合確立勞動(dòng)關(guān)系的、不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系的、依托平臺(tái)的自由職業(yè)。三個(gè)分類中的第二類，即在不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系的情況下，企業(yè)也需要企業(yè)與勞動(dòng)者訂立書面協(xié)議。雖然在勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定上總體問題很大（下文會(huì)詳述），但多了書面協(xié)議的這一程序，根據(jù)總體指導(dǎo)意見的指引，假如書面協(xié)議在有關(guān)部門的監(jiān)管之下能將基本的勞動(dòng)權(quán)益寫入進(jìn)去，且在實(shí)踐上能夠出一些比較好的例子并推廣，較之以前完全沒有協(xié)議和監(jiān)管則是一個(gè)小的進(jìn)步。但如果沒有很好的實(shí)踐推動(dòng)，也可能淪為紙面工作。

其次是在勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)上，無論勞動(dòng)關(guān)系是否得以確認(rèn)，用工平臺(tái)均需要提供最為基礎(chǔ)的勞動(dòng)保障支持，較之過往實(shí)踐是一個(gè)進(jìn)步。其中的亮點(diǎn)是平臺(tái)要承擔(dān)安全衛(wèi)生管理的責(zé)任，開展職業(yè)傷害保障試點(diǎn)，減少職業(yè)安全事故和工傷職業(yè)病發(fā)生。如果這條意見能夠落實(shí)，平臺(tái)就無法從職業(yè)安全的責(zé)任里完全脫身開來。目前，最典型的勞動(dòng)事故頻發(fā)的平臺(tái)是送餐平臺(tái)，例如美團(tuán)采用的是強(qiáng)制性地從騎手的收入里扣減以繳納商業(yè)意外保險(xiǎn)的方式，發(fā)生交通意外后由商業(yè)公司理賠，但是在很多情況下因合約條款并不予以理賠或手續(xù)復(fù)雜而難以成功理賠，因此騎手、平臺(tái)、第三方代理商及保險(xiǎn)公司多方產(chǎn)生了很多糾紛和沖突。根據(jù)人社部門在國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上的發(fā)言，平臺(tái)用工的職業(yè)傷害保障是社會(huì)保險(xiǎn)的定位，需要政府主導(dǎo)，企業(yè)參與，多種保障共存，它們已經(jīng)在積極尋求解決方案。在發(fā)言里，人社部門并未明確提及平臺(tái)企業(yè)工傷保險(xiǎn)的成本誰來承擔(dān)，但根據(jù)過往的實(shí)踐分析，工傷保險(xiǎn)的成本一般主要由企業(yè)和政府協(xié)調(diào)承擔(dān)。從政策制定和執(zhí)行的來看，人社部門有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，如在處理建筑行業(yè)的不規(guī)范用工及工傷頻發(fā)的沖突時(shí)，人社部門制定了專門的建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)政策，強(qiáng)制建筑企業(yè)先給整個(gè)項(xiàng)目繳納工傷保險(xiǎn)，然后才能開工建設(shè)。這一經(jīng)驗(yàn)在處理平臺(tái)用工時(shí)有可借鑒之處。

最后是專門針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)特性的勞動(dòng)相關(guān)制度有了要求，如計(jì)價(jià)制度、抽成比例、獎(jiǎng)懲制度等等。重點(diǎn)有兩點(diǎn)，一是制定過程需要有平臺(tái)以外的工會(huì)及勞動(dòng)者代表參與，需要公開公示；二是需要有申訴機(jī)制。這一點(diǎn)的進(jìn)步之處在于，平臺(tái)企業(yè)涉及勞動(dòng)者權(quán)益的核心制度不能再是黑匣子，而是需要對(duì)外公開。這算是對(duì)“困在系統(tǒng)”一文所揭露的平臺(tái)算法霸權(quán)和單價(jià)不透明等問題的直接政策回應(yīng)，當(dāng)然這是極為艱巨且關(guān)鍵的一項(xiàng)提議，這其中的挑戰(zhàn)將在下文里進(jìn)一步闡述。

平臺(tái)用工勞動(dòng)保障政策面臨的四大挑戰(zhàn)

相較于過往的平臺(tái)用工實(shí)踐來看，這一總體指導(dǎo)意見觸及了一些核心的勞動(dòng)者權(quán)益問題，并確立了后續(xù)權(quán)益工作的基本方向，較之過往的確是前邁了一步。但是，政策背后同樣隱藏著重要的困境和障礙，下文將重點(diǎn)闡述上述政策可能面臨的四大挑戰(zhàn)。

首先，為來自勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定上的挑戰(zhàn)，該指導(dǎo)意見倡導(dǎo)平臺(tái)用工的三分類并允許多樣的靈活用工方式，這可能給勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)在實(shí)踐中帶來不確定性和實(shí)際困難。指導(dǎo)意見將平臺(tái)用工進(jìn)行三分類，其中，第一個(gè)分類為符合勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的，指導(dǎo)意見明確應(yīng)該簽訂勞動(dòng)合同，但并未對(duì)其中多樣的靈活用工方式進(jìn)行限制，如派遣用工、外包工等雇傭模式，平臺(tái)通過這些靈活用工的方式，依舊可以規(guī)避勞動(dòng)用工責(zé)任、提高勞動(dòng)者維權(quán)成本，以降低用工成本。目前的平臺(tái)用工實(shí)踐里，有一類勞動(dòng)者是爭(zhēng)議較少、屬于符合勞動(dòng)關(guān)系的從業(yè)者，典型的如外賣平臺(tái)上的“專送”用工，通常是由代理商（承包商）從美團(tuán)代理（承包）一定區(qū)域內(nèi)的訂單配送業(yè)務(wù)，代理商招募騎手，并且安排騎手的訂單配送業(yè)務(wù)。騎手通常是全職從事配送，服從代理商的直接管理。

目前在這種爭(zhēng)議較小的勞動(dòng)實(shí)踐里，部分代理商可能是與騎手直接簽訂勞動(dòng)合同，作為騎手的直接雇主，但是也有大量的代理商引入了靈活用工形式——由第三方的勞務(wù)公司以勞務(wù)派遣的形式（或假外包真派遣的形式）與勞動(dòng)者簽訂合同。勞務(wù)派遣的用工方式帶來了大量的權(quán)益受損的問題：用工單位通過勞務(wù)派遣的形式規(guī)避責(zé)任、用更低的工資、更低的勞動(dòng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來獲得幾乎相同的勞動(dòng)力和生產(chǎn)力。在出現(xiàn)糾紛的情況下，常常出現(xiàn)多方扯皮的情況。在2014年，人社部門制定了《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》，制約用工單位無限制地使用派遣工，規(guī)定派遣工不能超過總用工人數(shù)的10%。在這一規(guī)定出臺(tái)以后，用工單位為了規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，迂回地采取了“外包工”的方式來繼續(xù)實(shí)踐靈活用工，被稱為“假外包真派遣”。在外包用工出現(xiàn)勞動(dòng)糾紛的情況，勞動(dòng)者通常只能通過仲裁和法院訴訟的救濟(jì)路徑，來確定與派遣單位和用工單位之間的勞動(dòng)關(guān)系，時(shí)間和金錢成本非常高?？傊谀壳暗膭趧?dòng)實(shí)踐里，即便在符合訂立勞動(dòng)關(guān)系的用工情形下，平臺(tái)及相關(guān)的代理商（承包商）依舊可以用多種靈活方式來降低成本和規(guī)避責(zé)任。在這些多樣、靈活的用工模式下，勞動(dòng)者維權(quán)成本很高。

另外一個(gè)問題是，如何判定勞動(dòng)者屬于符合勞動(dòng)關(guān)系、不完全符合勞動(dòng)關(guān)系、還是依托平臺(tái)的自由職業(yè)，這個(gè)問題涉及的很多內(nèi)核問題并沒有討論和解決。如何認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系并不是通過簡(jiǎn)單的列舉分類能解決的問題，在平臺(tái)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的爭(zhēng)議里，法律方向的學(xué)者討論過不同國(guó)家“二分法”或“三分法”體制下勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定，如英國(guó)前段時(shí)間最高院判決的優(yōu)步司機(jī)屬于workers（工作者）, 則是勞動(dòng)關(guān)系三分法下介于employee（雇員）和self-employed （自雇） 的一種勞動(dòng)關(guān)系，平臺(tái)需要保障勞動(dòng)者基本的勞動(dòng)權(quán)益，但是不用付全責(zé)。而在勞動(dòng)關(guān)系二分法國(guó)家里，如美國(guó)和中國(guó)，勞動(dòng)者要么屬于雇員，要么屬于自由職業(yè)，認(rèn)定起來爭(zhēng)議也很大。這一政策（并不是法律），似乎借鑒了三分法的分類，引入了“不完全符合勞動(dòng)關(guān)系”這一類別。筆者并不是法律專業(yè)，因此不做法律上的分析（可以參考分析文章勞動(dòng)三分法是怎樣形成的）。但在勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的相關(guān)爭(zhēng)議里，涉及到一些比較核心的問題，在這個(gè)指導(dǎo)意見里完全沒有涉及。比如勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定按照勞動(dòng)時(shí)間來進(jìn)行嗎？因?yàn)槠脚_(tái)用工的靈活性，按照傳統(tǒng)的勞動(dòng)時(shí)間來認(rèn)定存在的問題很多。還是按照勞動(dòng)者對(duì)平臺(tái)的依賴程度和從屬關(guān)系呢？這種依賴程度又該怎么界定呢？這些問題在中國(guó)的平臺(tái)用工里又進(jìn)一步被靈活用工的多種形式復(fù)雜化。在這種法律界定不清楚的情況下，勞動(dòng)關(guān)系分類從實(shí)踐上來看，指導(dǎo)性有限、操作難度依舊很大。需要分出個(gè)清清楚楚來，只能走司法路徑，對(duì)勞動(dòng)者來說成本很高，且各地法院的判決標(biāo)準(zhǔn)并沒有統(tǒng)一。

第二個(gè)挑戰(zhàn)是如何推動(dòng)不止于勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)權(quán)益問題的完善和落實(shí)，如最低工資、休息、勞動(dòng)條件、工傷等。這一指導(dǎo)意見的進(jìn)步之處在于明確了原則上需要保障，但是保障到什么程度、用什么機(jī)制保障、勞動(dòng)者能多大程度上從這些保障中收益，這些問題都還待探索。在這一部分，總體指導(dǎo)意見首先提出了平臺(tái)用工的工資和工時(shí)問題，平臺(tái)用工適用最低工資制度和工資支付制度，這一項(xiàng)涵蓋“提供正常勞動(dòng)的勞動(dòng)者”?！疤峁┱趧?dòng)”是一個(gè)含糊的概念，有較大的執(zhí)行不確定性，跟勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的問題類似，如果沒有清晰的操作指引，需要這個(gè)制度的勞動(dòng)者（對(duì)于大多數(shù)超時(shí)工作的平臺(tái)工人來說，他們的收入并不會(huì)低于城市最低工資，但是在生病狀態(tài)或疫情狀態(tài)呢？），在需要這個(gè)制度的時(shí)候，可能面臨身份認(rèn)定困難的問題。且意見指出，政府部委需“引導(dǎo)企業(yè)建立勞動(dòng)報(bào)酬合理增長(zhǎng)機(jī)制，逐步提高勞動(dòng)報(bào)酬水平”，而近幾年隨著平臺(tái)企業(yè)壟斷性和同質(zhì)性加強(qiáng)，很多平臺(tái)給勞動(dòng)者的單價(jià)一直在下降，導(dǎo)致勞動(dòng)者收入持續(xù)下降，逐步提高勞動(dòng)報(bào)酬水平該如何實(shí)現(xiàn)呢？通過最低工資標(biāo)準(zhǔn)顯然無法達(dá)到這一目標(biāo)，且平臺(tái)工人的工作模式差異很大，就目前的來看，目標(biāo)很吸引人，但實(shí)現(xiàn)路徑并不清楚。

該政策對(duì)休息制度的意見則是，需要有休息制度且節(jié)假日需要支付更高工資。節(jié)假日支付更高工資大概率會(huì)受勞動(dòng)者歡迎，此前送餐平臺(tái)在春節(jié)等節(jié)日設(shè)置了“節(jié)日跑滿單獎(jiǎng)勵(lì)”之類的補(bǔ)貼，節(jié)假日更高工資與“補(bǔ)貼”有根本性質(zhì)區(qū)別，但該指導(dǎo)意見并未參照《勞動(dòng)法》列出“更高工資”的指導(dǎo)倍數(shù)，這一點(diǎn)還有待進(jìn)一步落實(shí)。而休息制度中，目前平臺(tái)用工企業(yè)大都采取的是計(jì)件工資制度，按訂單支付，勞動(dòng)者多勞多得，平臺(tái)不設(shè)置勞動(dòng)時(shí)間上限。如果要制定工時(shí)相關(guān)制度，很多平臺(tái)企業(yè)可能會(huì)通過申請(qǐng)不定時(shí)工作制來實(shí)現(xiàn)。目前部分平臺(tái)工人是通過超長(zhǎng)的工作時(shí)間和極少的休息時(shí)間來達(dá)到相對(duì)高收入的狀態(tài)（如筆者的一位騎手朋友，每天工作13-16個(gè)小時(shí)，每個(gè)月休息1天，通常分2個(gè)半天休，月收入在前兩年月能達(dá)到12000，在單價(jià)下降后目前收入是8000-10000左右），如果平臺(tái)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行休息制度，即使是不定時(shí)工作制，很多平臺(tái)工人的工作時(shí)間都會(huì)超過限制。對(duì)于部分工人來說，假如被削減工作時(shí)間，而單價(jià)維持不變，意味著收入大幅下滑。以上提及狀況大都是猜測(cè)，但可以預(yù)見，休息制度在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題會(huì)很多。

第三個(gè)挑戰(zhàn)是社會(huì)保障的問題。如前所述，該指導(dǎo)意見的進(jìn)步之處在于明確了平臺(tái)有責(zé)任和義務(wù)督促勞動(dòng)者參與社會(huì)保障，但是政策建議“參與”的主要方向卻是以靈活就業(yè)人員的形式，給企業(yè)劃分的責(zé)任是“引導(dǎo)和支持不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者根據(jù)自身情況參加相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)”。從人之常情來說，人人都想有社會(huì)保障，但社會(huì)保險(xiǎn)的推行不只是參保人意愿的問題，其核心問題是政府、企業(yè)和個(gè)人三者的繳費(fèi)責(zé)任劃分。我國(guó)的職工社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)責(zé)任劃分是，企業(yè)占大頭，個(gè)人占小頭，政府補(bǔ)充。而目前的靈活就業(yè)人員的社保，在不同城市可能政府補(bǔ)充的部分略有差異，但總體而言，都是個(gè)人繳費(fèi)占絕大多數(shù)。對(duì)于平臺(tái)用工的社會(huì)保險(xiǎn)繳納，如果企業(yè)依舊沒有為勞動(dòng)者（部分）繳納的責(zé)任，只有引導(dǎo)責(zé)任，勞動(dòng)者面臨的狀況跟目前可能差異不大，都是完全自己掏錢。即使部分城市政策放開平臺(tái)用工繳納靈活就業(yè)社保的資格，這筆經(jīng)濟(jì)賬勞動(dòng)者心理還是要反復(fù)權(quán)衡的，該政策未必能實(shí)現(xiàn)平臺(tái)工人獲得社會(huì)保障的目標(biāo)。

第四個(gè)挑戰(zhàn)是平臺(tái)企業(yè)與勞動(dòng)權(quán)益相關(guān)機(jī)制制定和公開。指導(dǎo)意見要求企業(yè)在制定機(jī)制過程中“充分聽取工會(huì)或勞動(dòng)者代表的意見建議，將結(jié)果公示并告知?jiǎng)趧?dòng)者。工會(huì)或勞動(dòng)者代表提出協(xié)商要求的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)，并提供必要的信息和資料”。在這幾年平臺(tái)企業(yè)快速發(fā)展，并帶來一些社會(huì)問題后，主要平臺(tái)企業(yè)嘗試過建立一些對(duì)外咨詢和溝通的途徑，如滴滴在2018年的女孩乘順風(fēng)車遇害事件后，籌建過安全監(jiān)督顧問委員會(huì)，主要邀請(qǐng)專家加入。而美團(tuán)在2020年《人物》雜志的《外賣騎手，困在系統(tǒng)里》一文帶出廣泛討論后，推出過“同舟計(jì)劃”，召開騎手懇談會(huì)，并且招募騎手作為“產(chǎn)品體驗(yàn)官”來改進(jìn)系統(tǒng)中的部分問題。這些計(jì)劃的成效如何還有待第三方的研究來評(píng)估。

這兩個(gè)例子里面涉及的改進(jìn)相對(duì)來說都是比較具體的問題，如滴滴的安全措施，美團(tuán)的騎手的工作體驗(yàn)、獎(jiǎng)懲制度等，而該指導(dǎo)意見涉及的勞動(dòng)權(quán)益問題更加系統(tǒng)，訂單分配、單價(jià)、抽成比例等都是真金白銀的問題。以上兩個(gè)例子中，企業(yè)設(shè)立對(duì)外咨詢途徑的動(dòng)力都是企業(yè)面臨嚴(yán)重的聲譽(yù)危機(jī)，希望能夠透過一定程度的對(duì)外參與，快速做一些公關(guān)性改進(jìn)并挽回聲譽(yù)，是緊急且相對(duì)短期的措施，而指導(dǎo)意見是針對(duì)系統(tǒng)性的問題提出的長(zhǎng)期機(jī)制建設(shè)，要求讓平臺(tái)企業(yè)聽取工會(huì)或勞動(dòng)者代表的意見，并公開其核心的算法規(guī)則，這無疑是一個(gè)進(jìn)步，但執(zhí)行中挑戰(zhàn)卻很大。

在政府的指導(dǎo)下，制度本身建起來可能并不難。但是一個(gè)涉及真金白銀的利益博弈機(jī)制，制度的外殼并不能保證結(jié)果，其核心是利益博弈的參與方有能力、有持續(xù)動(dòng)力參與博弈，且參與利益博弈的代表能夠真實(shí)地代表他所代表的群體的利益，在這種情況下，博弈的結(jié)果才可能能被多方所接受從而真實(shí)地減少更嚴(yán)重的沖突和糾紛。從平臺(tái)企業(yè)來說，他們的動(dòng)力和能力都不成問題，且平臺(tái)企業(yè)的利益高度集中，不存在代表性的問題。而勞動(dòng)者一方則問題很多。工會(huì)是一個(gè)重要的參與方，從工會(huì)的反應(yīng)措施來看，它們希望積極的發(fā)展新業(yè)態(tài)工人入會(huì)，且積極參與勞動(dòng)權(quán)益有關(guān)問題的協(xié)商。且相較于分散的制造業(yè)，平臺(tái)用工的資方高度集中，勞動(dòng)機(jī)制在全國(guó)都大同小異，這對(duì)于利益協(xié)商的勞方來說有利有弊，利在于針對(duì)性很強(qiáng)，能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)鍵突破就能對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)有大范圍影響力，而弊端在于，這個(gè)突破涉及企業(yè)的大范圍核心利潤(rùn)問題，突破并不容易。

面對(duì)在涉及企業(yè)核心利益的博弈中，工會(huì)有持續(xù)動(dòng)力為平臺(tái)工人爭(zhēng)取權(quán)益嗎？而平臺(tái)工人在多大程度上能夠認(rèn)可工會(huì)參與協(xié)商后的結(jié)果？另一個(gè)可能的參與者是勞動(dòng)者代表，但是總體而言，我們勞動(dòng)者代表的形成機(jī)制在工會(huì)內(nèi)和工會(huì)外都并不暢通。勞動(dòng)者代表怎么來？平臺(tái)工人在多大程度上能夠認(rèn)可不知道是誰的“勞動(dòng)者代表”參與協(xié)商后的結(jié)果？這個(gè)機(jī)制想要真正發(fā)揮它穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的作用，作為主體的平臺(tái)勞動(dòng)者是否認(rèn)可協(xié)商后的結(jié)果至關(guān)重要，而這也是該機(jī)制最為核心的挑戰(zhàn)。

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新業(yè)態(tài)勞動(dòng)權(quán)益保障的政策框架

從中國(guó)的法律政策體系來看，這一指導(dǎo)意見屬于政策，而不是法律法規(guī)。在勞動(dòng)領(lǐng)域，典型的法律如《勞動(dòng)合同法》，典型的法規(guī)如人力資源部門頒布的部門法規(guī)《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》；一般來說，法律法規(guī)有強(qiáng)制性，具有清楚的處罰規(guī)定和執(zhí)法部門，而這一指導(dǎo)意見屬于國(guó)家部委針對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行方向性指導(dǎo)的“意見”，是相關(guān)政府部門工作的指引，無法律強(qiáng)制性。

從政策級(jí)別來看，該指導(dǎo)意見為多部門聯(lián)合發(fā)布的意見，這種多部門聯(lián)合政策，一般需要在國(guó)務(wù)院的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌之下制定，屬于較高級(jí)別的政策。而從政策的詳細(xì)文本和涉及的7個(gè)部委的職能來看，政策出臺(tái)時(shí)已經(jīng)有較為清晰的分工和協(xié)調(diào)內(nèi)容。根據(jù)各部委的機(jī)構(gòu)設(shè)置和過往職責(zé)分析該指導(dǎo)意見，人力資源和社會(huì)保障部門為最主要的部門，涉及新業(yè)態(tài)就業(yè)保障部分中的勞動(dòng)條件的相關(guān)制定，如工資、工時(shí)、勞動(dòng)保護(hù)、職業(yè)安全等內(nèi)容；根據(jù)人社部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解和仲裁也是其工作的一部分；而除醫(yī)保以外的社會(huì)保障職能也經(jīng)由人社部門處理，包括工傷保險(xiǎn)。而醫(yī)保局則涉及社會(huì)保障中的醫(yī)保部分。幾個(gè)綜合性的部委職能分工如下：發(fā)改委通常來說負(fù)責(zé)綜合調(diào)控；應(yīng)急部負(fù)責(zé)平臺(tái)企業(yè)生產(chǎn)中的安全監(jiān)管及處理應(yīng)急事故；（市場(chǎng)監(jiān)管總局是最近大熱的反壟斷部門，但是該政策中并無任何涉及反壟斷的內(nèi)容）市場(chǎng)監(jiān)管總局和交通運(yùn)輸部是作為重點(diǎn)平臺(tái)企業(yè)的主管部門出現(xiàn)在該意見里，市場(chǎng)監(jiān)管總局主要管理送餐平臺(tái)，交通運(yùn)輸部門主要管理涉及交通的平臺(tái)，如滴滴和貨拉拉；最高人民法院涉及與平臺(tái)就業(yè)相關(guān)的訴訟、調(diào)解和法律判決；而全國(guó)總工會(huì)則負(fù)責(zé)新業(yè)態(tài)就業(yè)人員入工會(huì)、參與平臺(tái)算法、勞動(dòng)條件等機(jī)制的協(xié)商、同時(shí)提供相關(guān)職工服務(wù)。

對(duì)各部門詳細(xì)分工的拆解，有助于我們理解具體的政策內(nèi)容在執(zhí)行層面可能的重點(diǎn)和難點(diǎn)，比如有了對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)主管部門的平臺(tái)很快會(huì)有具體監(jiān)管動(dòng)向，而沒有清晰主管部門的平臺(tái)通常落實(shí)步伐緩慢。監(jiān)管送餐平臺(tái)的市場(chǎng)監(jiān)督管理局在總體指導(dǎo)意見出臺(tái)后5天，于7月26日就聯(lián)合六部門出了《關(guān)于落實(shí)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)責(zé)任切實(shí)維護(hù)外賣送餐員權(quán)益的指導(dǎo)意見》；8月18日，負(fù)責(zé)打車平臺(tái)（如滴滴）和貨運(yùn)平臺(tái)（如貨拉拉）的交通監(jiān)管部門在國(guó)務(wù)院的新聞發(fā)布會(huì)上也明確提出會(huì)盡快出臺(tái)實(shí)施意見，要求“網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)規(guī)范自主定價(jià)行為、降低過高的抽成比例，加強(qiáng)與駕駛員之間的溝通協(xié)商，設(shè)定抽成比例上限，并向社會(huì)公布”，這與總體指導(dǎo)意見的方向一致。值得注意的是，業(yè)務(wù)主管部門參與勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)既有優(yōu)勢(shì)也有挑戰(zhàn)。業(yè)務(wù)主管部門不止總體監(jiān)管行業(yè)發(fā)展相關(guān)問題，也關(guān)注勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)。優(yōu)勢(shì)是業(yè)務(wù)主管部門參與勞動(dòng)保護(hù)，對(duì)平臺(tái)來說是相對(duì)強(qiáng)有力的約束，主管部門可用的政策約束工具更多，如交通部門同時(shí)管理網(wǎng)約車平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)許可、網(wǎng)約車駕駛員證、車輛運(yùn)輸證的發(fā)放和監(jiān)督；而市場(chǎng)監(jiān)督管理局則同時(shí)處理反壟斷問題。挑戰(zhàn)則是總體監(jiān)管行業(yè)發(fā)展的業(yè)務(wù)主管部門常常有多項(xiàng)監(jiān)管目標(biāo)，勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)未必是其首要目標(biāo)。假如在某個(gè)階段行業(yè)發(fā)展與勞動(dòng)保護(hù)相沖突時(shí)，勞動(dòng)權(quán)益可能被置于次要地位。

結(jié)語(yǔ)

在解決社會(huì)問題、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的過程中，有“自上而下”和“自下而上”的兩條路徑，自上而下的路徑通常是政府和國(guó)家發(fā)揮強(qiáng)有力的影響力，推動(dòng)變化的發(fā)生；而自下而上的路徑通常是社會(huì)問題涉及的人群提出問題、并通過各種方法讓問題的利益相關(guān)方正視問題，然后推動(dòng)問題的解決。這兩個(gè)路徑并不是孤立存在的，常常會(huì)相互影響，且能夠協(xié)同作用。比如在平臺(tái)用工的勞動(dòng)者權(quán)益保障缺位問題上，這個(gè)問題首先是在平臺(tái)勞動(dòng)者群體里爆發(fā)出來，然后學(xué)者、媒體人、及普通公眾推動(dòng)了問題的討論，最后政府通過社會(huì)政策介入來推動(dòng)問題的改善。

在政策制定以后，政府有自上而下的實(shí)施路徑，一層層推動(dòng)、一層層落實(shí)。但是政策能否成功執(zhí)行、達(dá)到政策的核心目的，并不是簡(jiǎn)單的發(fā)布即可落實(shí)，而取決于內(nèi)外部的條件、資源、利益關(guān)系的處理。在政策執(zhí)行過程中，自下而上的反饋和互動(dòng)同樣重要，是政策往前推動(dòng)重要的支持性力量。在平臺(tái)用工的勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)這個(gè)問題上，勞動(dòng)者并不是一個(gè)被動(dòng)卷入的“被保護(hù)對(duì)象”，他們本身有切實(shí)的利益和訴求，政策制定和執(zhí)行中勞動(dòng)者的參與和認(rèn)可非常重要。而這正是這一系列政策的推動(dòng)和執(zhí)行過程中很大的挑戰(zhàn)來源。

【附錄】文中涉及的政策原文，按時(shí)間排序

2019年7月12日

成都市人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的試行實(shí)施意見

http://gk.chengdu.gov.cn/govInfo/detail.action?id=109659&tn=6 

2019年11月8日

浙江省人力資源和社會(huì)保障廳關(guān)于優(yōu)化新業(yè)態(tài)勞動(dòng)用工服務(wù)的指導(dǎo)意見

http://www.zj.gov.cn/art/2019/11/8/art_1553216_30003.html 

2021年7月23日

人力資源社會(huì)保障部 國(guó)家發(fā)展改革委 交通運(yùn)輸部 應(yīng)急部

市場(chǎng)監(jiān)管總局 國(guó)家醫(yī)保局 最高人民法院 全國(guó)總工會(huì)

關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見

http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-07/23/content_5626761.htm

2021年7月26日

市場(chǎng)監(jiān)管總局 國(guó)家網(wǎng)信辦 國(guó)家發(fā)展改革委 公安部 人力資源社會(huì)保障部 商務(wù)部 中華全國(guó)總工會(huì)關(guān)于落實(shí)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)責(zé)任切實(shí)維護(hù)外賣送餐員權(quán)益的指導(dǎo)意見

http://www.samr.gov.cn/wljys/wlscjg/202107/t20210726_333060.html 

2021年7月28日

中華全國(guó)總工會(huì)關(guān)于切實(shí)維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的意見

https://www.acftu.org/wjzl/wjzlzcwj/qzwj/202107/t20210728_784163.html?7OkeOa4k=qAqTqGqGEcqGEcqGEcRNhBt5stfn8GzpO9pPQfd8pYQqqqqqqqqqqqqqEq 

2021年8月18日

國(guó)務(wù)院新聞辦于8月18日下午舉行國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)，人社部副部長(zhǎng)游鈞、人社部勞動(dòng)關(guān)系司司長(zhǎng)聶生奎、交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司負(fù)責(zé)人李華強(qiáng)、市場(chǎng)監(jiān)管總局網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理司司長(zhǎng)龐錦、全國(guó)總工會(huì)法律工作部負(fù)責(zé)人黃龍介紹維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益指導(dǎo)意見有關(guān)情況，并答問。

http://www.gov.cn/xinwen/2021zccfh/35/index.htm