摘要：郡縣制，是中國(guó)古代繼宗法血緣分封制度之后出現(xiàn)的以郡統(tǒng)縣的兩級(jí)地方管理行政制度。是在中央垂直管理地方，地方官員由皇帝直接任免的流官任期制。使地方處在中央的管轄之下，有利于中央集權(quán)的加強(qiáng)和國(guó)家統(tǒng)一。郡縣制標(biāo)志著官僚政治取代血緣政治，是中國(guó)古代官僚制文明形成的基礎(chǔ)。

公元前221年，秦王嬴政統(tǒng)一六國(guó)，結(jié)束了千百年來(lái)諸侯分立、割據(jù)混戰(zhàn)的局面，建立了中國(guó)歷史上第一個(gè)封建王朝。然而，當(dāng)時(shí)的秦朝，疆域“地東至海暨朝鮮，西至臨洮、羌中，南至北鄉(xiāng)戶，北據(jù)河為塞，并陰山至遼東”。建立何種地方行政體制管理如此遼闊的疆域成為秦王朝面臨的重要的課題。

丞相綰等言：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填之。請(qǐng)立諸子，唯上幸許?！笔蓟氏缕渥h於群臣，群臣皆以為便。廷尉李斯議曰：“周文武所封子弟同姓甚眾，然後屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無(wú)異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便?！?/span>

                                             ——《史記·秦始皇本紀(jì)》

秦始皇召集大臣對(duì)此問(wèn)題展開(kāi)討論，最終決定采納李斯的建議，廢除分封制，全面推行郡縣制?？たh制就是把國(guó)家領(lǐng)土劃分成很多個(gè)郡，郡下設(shè)若干個(gè)縣，由皇帝直接委派郡守和縣令來(lái)負(fù)責(zé)治理。早在春秋初期，秦、晉、楚等國(guó)往往把兼并得來(lái)的土地和滅亡的小國(guó)改設(shè)為縣，作為國(guó)君直屬的地方行政區(qū)域。到了春秋末年，又在新得到的邊地設(shè)置郡，當(dāng)時(shí)郡的面積要比縣大，但地位比縣低。后來(lái)由于這些地區(qū)逐漸繁榮，人口增多，就在郡下劃分縣，產(chǎn)生了郡縣兩級(jí)地方組織。不過(guò)，到秦始皇統(tǒng)一天下之前，郡縣的設(shè)置均不能算做一項(xiàng)制度，并沒(méi)有得到全面推廣。統(tǒng)一六國(guó)后，秦朝實(shí)行郡縣制，“分天下為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”。具體說(shuō)來(lái)，郡縣制為兩級(jí)行政體制?？な堑胤阶罡咝姓C(jī)關(guān)?？さ男姓L(zhǎng)官稱為郡守，軍事長(zhǎng)官稱為郡尉，并設(shè)郡監(jiān)主管監(jiān)察?？は略O(shè)縣，萬(wàn)戶以上縣長(zhǎng)官稱縣令，不滿萬(wàn)戶則稱縣長(zhǎng)?？h令（長(zhǎng)）主管縣內(nèi)政務(wù)，同時(shí)設(shè)縣尉主管軍事。漢代縣官稱令或稱長(zhǎng)，令﹑長(zhǎng)的職責(zé)是掌管一縣的治安﹑刑訟及賦斂徭役等事。令﹑長(zhǎng)之下設(shè)丞一名﹐以主文書(shū)﹑倉(cāng)庫(kù)和監(jiān)獄。又設(shè)尉一名﹐專管武事﹐大縣則設(shè)左尉﹑右尉各一人。此外，縣下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)下設(shè)亭，亭下設(shè)里。鄉(xiāng)設(shè)三老，分別為有秩、嗇夫、游徼，分掌地方教化、訴訟、賦稅等事務(wù)（如圖2）。

郡縣制結(jié)構(gòu)圖

歷代政治家、思想家，對(duì)郡縣治理體系表現(xiàn)出高度的認(rèn)同。如唐代柳宗元評(píng)論秦的速亡時(shí)說(shuō)，秦“失在于政，不在于制”，并認(rèn)為“今國(guó)家盡制郡邑，連置守宰，其不可變也固矣”，意指并不是因?yàn)榭たh制導(dǎo)致了秦的滅亡，郡縣制是不可動(dòng)搖的。明末清初的思想家顧炎武也說(shuō)：“封建之廢，非一日之故也，雖圣人起，亦將變而為郡縣”，明確指出郡縣制的形成是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的?？たh治，天下安。秦漢以后，實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)國(guó)家的治理方式，是歷代統(tǒng)治者追求的治理目標(biāo)。“事在四方，要在中央?！贝笠唤y(tǒng)的政治基礎(chǔ)是“要在中央”的中央集權(quán)，其核心正是郡縣體系?！疤煜率履黄鹩谥菘h，州縣理則天下無(wú)不理”，中國(guó)古代自上而下、自下而上的互動(dòng)治理過(guò)程，積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，將這些治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為當(dāng)今中國(guó)的治理優(yōu)勢(shì)，對(duì)于今天我們堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。