注意！不是所有的消費者權益糾紛，都由市監(jiān)部門處理

注意！不是所有的消費者權益糾紛，都由市監(jiān)部門處理

pengzhiyu 2025-03-31 知乎 24 次瀏覽 0個評論


注意！不是所有的消費者權益糾紛，都由市監(jiān)部門處理

提醒


隨著各地紛紛將便民熱線合并，統(tǒng)一接訴平臺收到的投訴類型日益增多，想在源頭就把投訴轉交正確的部門實屬不易。在眾多的行政部門中，由于市場監(jiān)管的職責范圍廣，與很多部門有交叉，一些涉及多部門的投訴往往被第一時間分往市場監(jiān)管。近年來，基層市場監(jiān)管部門收到的非本部門管轄的消費投訴越來越多，嚴重擠占了本就捉襟見肘的基層力量，因此有必要詳細了解消費投訴的部門管轄關系，以依法行政，不推諉，也不越權。

一、不是所有的消費者權益糾紛都應由市場監(jiān)管處理，《消費者權益保護法》不是市場監(jiān)管的部門法

市場監(jiān)管部門的投訴熱線是12315，取自于“3·15”國際消費者權益日。每年3月15日，各地市場監(jiān)管部門均會舉辦各類消費維權宣傳活動，央視舉辦的“3·15晚會”更是影響面甚廣，多數(shù)曝光案例也與市場監(jiān)管部門有關。久而久之，很多人以為只要是消費者權益受損，就應該去找市場監(jiān)管部門解決，《消費者權益保護法》（以下簡稱《消法》）是市場監(jiān)管的部門法。

這顯然是一種誤解?！断ā返?/span>32條明確規(guī)定：“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關行政部門應當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內，采取措施，保護消費者的合法權益。”

也就是說，原工商部門——現(xiàn)市場監(jiān)管部門，只是保護消費者合法權益眾多行政部門的其中一個，不能包打天下。

諸如“凡是做生意的，都歸市場監(jiān)管部門管”“做生意沒執(zhí)照的，市場監(jiān)管部門要按無照經(jīng)營查處”“做生意有執(zhí)照的，市場監(jiān)管部門發(fā)了照就要監(jiān)管”等觀點，更不是依法行政應該持有的觀點。

二、確定消費投訴處理部門的具體標準

詳細分析《消法》第32條，會發(fā)現(xiàn)其確定投訴管轄的標準有兩個，一是“依照法律、法規(guī)的規(guī)定”，二是“職責范圍”。

（一）法律、法規(guī)明確規(guī)定了投訴的處理部門

實際上，《消法》只是消費者權益保護方面的基本法律，對某種投訴類型，如果有專門法律法規(guī)已經(jīng)確定了相應的部門，則應直接適用。

以目前市場監(jiān)管部門受理的常見投訴類型來說，受理廣告糾紛的法律依據(jù)是《廣告法》第53條：“任何單位或者個人有權向市場監(jiān)督管理部門和有關部門投訴、舉報違反本法的行為”

受理食品安全投訴的依據(jù)是《食品安全法》第115條“縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理等部門應當公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報。”

受理藥品管理投訴的依據(jù)是《藥品管理法》第106條：“藥品監(jiān)督管理部門應當公布本部門的電子郵件地址、電話，接受咨詢、投訴、舉報，并依法及時答復、核實、處理?！?/span>

受理商標侵權投訴的依據(jù)是《商標法實施條例》第77條：“對侵犯注冊商標專用權的行為，任何人可以向工商行政管理部門投訴或者舉報?！?/span>

受理產(chǎn)品質量投訴的依據(jù)是《產(chǎn)品質量法》第22條：“消費者有權就產(chǎn)品質量問題……向市場監(jiān)督管理部門及有關部門申訴，接受申訴的部門應當負責處理?！?/span>

諸如此類，不勝枚舉，受理相關投訴的依據(jù)都是專門法律法規(guī)，基層市場監(jiān)管人員應該對此有清醒認識，避免含混不清，在受理投訴的時候，要明白具體依據(jù)的是哪一部專門法律法規(guī)。

在法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定投訴處理部門的情況下，市場監(jiān)管與其他行政部門的管轄界限清晰，很少會相互推諉。

例如《機動車維修管理規(guī)定》第39條規(guī)定“道路運輸管理機構應當受理機動車維修質量投訴，積極按照維修合同約定和相關規(guī)定調解維修質量糾紛?！?/span>

例如《電信條例》第39條規(guī)定“電信用戶有權向國務院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構或者其他有關部門申訴?！?/span>

（二）法律法規(guī)僅規(guī)定了部門的監(jiān)管職責，未明確規(guī)定該部門處理消費者投訴的義務

如果法律法規(guī)都明確規(guī)定消費者投訴的處理部門，部門間的推諉當大大減少。但實際情況是，大部分涉及消費者權益的法律法規(guī)，其制定目的是讓行政機關依法管理和規(guī)范行政相對人，并未考慮到消費者權益受損時，相應行政機關應如何妥善處理，也就是沒有明文規(guī)定相應行政機關是否應該處理相關投訴。這是造成市場監(jiān)管部門和其他主管部門有投訴受理管轄爭議的重要原因。

例如《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》僅在第5條規(guī)定了“縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責本行政區(qū)域內的燃氣管理工作。”

《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》僅在第5條規(guī)定了“縣級以上地方人民政府商務主管部門負責本行政區(qū)域內單用途卡監(jiān)督管理工作。”

《商品房屋租賃管理辦法》僅在第4條規(guī)定了“縣級以上地方人民政府建設（房地產(chǎn)）主管部門負責本行政區(qū)域內房屋租賃的監(jiān)督管理”

《物業(yè)管理條例》僅在第5條規(guī)定了“縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負責本行政區(qū)域內物業(yè)管理活動的監(jiān)督管理工作”

這就造成了有些部門認為其僅具有法律規(guī)定的監(jiān)督管理義務，不具有處理消費者投訴的義務。

細讀《消法》第32條，會發(fā)現(xiàn) “依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內”這句話，可有兩種解釋。第一種是將“依照法律、法規(guī)的規(guī)定”和“在各自的職責范圍內”作為“保護消費者的合法權益”的兩個并列必要條件，缺一不可。換句話說，就是只有當法律、法規(guī)明確規(guī)定了某部門具有處理消費者投訴的職責時，其才有義務處理消費投訴。

第二種解釋是將“依照法律、法規(guī)的規(guī)定”和“在各自的職責范圍內”作為遞進的一個必要條件。即當有法律法規(guī)規(guī)定了某部門的職責時，對涉及該職責的消費者投訴，該部門就應該處理，無論相關法律法規(guī)是否明確規(guī)定了該部門的消費者投訴處理義務。

筆者認為，第二種解釋更為妥當。首先，一筆交易對消費者來說是“消費”，對經(jīng)營者來說就是“經(jīng)營”，這是一個硬幣的正反面。相應地，消費者之所以權益受損，絕大部分情況下是因為經(jīng)營者違法造成的，而相關行業(yè)領域如果有法律法規(guī)，一般情況下都會規(guī)定經(jīng)營者的經(jīng)營規(guī)范，以及經(jīng)營者違法時應該受到何種懲罰。如果對32條做狹義理解，認為只有法律明確規(guī)定了某部門應該受理消費者投訴，才予以受理，那相關部門就缺失了發(fā)現(xiàn)職責范圍內違法行為的途徑。

換言之，如果此時由市場監(jiān)管部門兜底受理了不屬于本部門管轄的投訴，一是由于專業(yè)監(jiān)管知識缺乏，不能發(fā)現(xiàn)投訴涉及的違法行為；二是即使發(fā)現(xiàn)了，也因為不具有法律規(guī)定的查處權力，無法處置；三是因無權查處投訴可能涉及的違法行為，其解決投訴時也不能定分止爭，所出具的文書不具有法律效力，不利于消費者繼續(xù)采取包括訴訟在內的其他維權途徑。

實踐中，如果某項經(jīng)營行為需要取得行政許可，則該許可的授予部門應該處理相關投訴；或者某項經(jīng)營行為涉嫌違法，則該違法行為的處罰部門應該處理相關投訴。這是兩種簡便確定投訴處理部門的方法。

總而言之，當有法律法規(guī)明確規(guī)定了相關消費投訴涉及經(jīng)營領域的部門職責時，即使沒有明確規(guī)定該部門是否應該處理投訴，該部門也應該按照《消法》第32條的規(guī)定，在自己的職責范圍內處理消費者投訴。

（三）沒有法律規(guī)定相關部門的職責，僅在部門三定方案中有職責描述

如果說上述兩種情況還可以解決投訴管轄權的問題。實踐中還會出現(xiàn)這種情況，就是對一些新興、冷僻的消費領域，沒有法律、法規(guī)規(guī)定相關部門的職責范圍。

以目前市場監(jiān)管部門實際受理的大量“健身房跑路”預付卡投訴為例，雖然《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》第5條規(guī)定了商務部門的職責范圍，但其第2條又規(guī)定了“從事零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務業(yè)（具體行業(yè)分類表見附件1）的企業(yè)法人在中華人民共和國境內開展單用途商業(yè)預付卡業(yè)務適用本辦法。”

也就是說，對健身行業(yè)預付卡的監(jiān)管職責不在商務部門，上述辦法還規(guī)定了適用范圍是“企業(yè)法人”，于是也排除了實踐中跑路頻發(fā)的“餐飲”“理發(fā)”“洗浴”個體經(jīng)營戶。

實際上，對《消法》第32條中“依照法律、法規(guī)的規(guī)定”和“在各自的職責范圍內”還有一種更寬泛的解釋，就是將這兩個條件列為選擇性的必要條件，即只要相關行業(yè)屬于該部門的職責范圍，即使沒有法律規(guī)定，該部門也應按照第32條處理投訴。

實踐中最常見的職責范圍描述莫過于部門的三定方案。例如，對上述找不到法律規(guī)定管理部門的健身房投訴，在體育部門的三定中就有明確表述。對涉及野生動物人工馴養(yǎng)類的投訴，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的三定中也有明確表述。

但是，實踐中很多部門不認可這種劃分方式，認為當沒有法律規(guī)定本部門的管理職責時，應由市場監(jiān)管部門兜底處理相關消費投訴。這就涉及市場監(jiān)管部門的兩個兜底義務。

三、市場監(jiān)管部門的“兜底受理投訴義務”和“兜底處理侵害消費者權益違法行為義務”

目前，市場監(jiān)管已經(jīng)成為事實上的兜底受理投訴部門，其形成的主要原因是部門的妥協(xié)，以及先例，即只要某地市場監(jiān)管部門受理了一起相關投訴，則之后的同類型投訴，就會“習慣”性地交給市場監(jiān)管部門處理，甚至都不需要當?shù)卣奶貏e決定或安排。

實際上，《消法》第32條并未規(guī)定市場監(jiān)管具有兜底受理投訴的義務，其采用的表述是“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關行政部門應當依照法律、法規(guī)的規(guī)定”。單從該法條的語言表述來說，市場監(jiān)管部門和其他行政部門是并列關系，在法律法規(guī)的空白消費領域，無論如何也推導不出市場監(jiān)管對無主投訴具有兜底受理義務。

但《消法》第56條的表述與第32條略有不同，第56條規(guī)定：“法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門或者其他有關行政部門責令改正……”

市場監(jiān)管部門在實踐中成為事實上的“兜底”部門，根源在于第56條中的“或者”二字，其有別于第32條中使用的“工商行政管理部門和其他有關行政部門”。即第56條暗中賦予了市場監(jiān)管部門行使其他部門職責范圍內侵害消費者權益行為的查處職責，也即市場監(jiān)管部門可以兜底處理侵害消費者權益行為。又因為市場監(jiān)管部門可以兜底處理侵害消費者權益的行為，反過來這就成為了市場監(jiān)管部門的職責范圍，因此市場監(jiān)管部門具有兜底處理相關投訴的義務。

即便如此，也并非可以不經(jīng)政府的特別決定或安排，就由接訴平臺去隨意分配或由市場監(jiān)管部門自行決定，去兜底受理消費者投訴或者兜底處理侵害消費者權益行為。

首先，在這樣一些法律、法規(guī)的空白領域，各行政部門均可以依據(jù)第56條，不斷在實踐中拓展該法條的意義，甚至實施行政處罰，以告誡、督促經(jīng)營者有效保護消費者權益，市場監(jiān)管部門不可自行越權。

其次，不便于實施行政處罰的行政部門，可以提請、支持、配合市場監(jiān)管部門去處理屬于本部門職責范圍內的侵害消費者權益行為。一個不恰當?shù)睦邮恰稛煵輰Ｙu法實施條例》第57條，其規(guī)定：“無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務的，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門根據(jù)煙草專賣行政主管部門的意見，責令停止經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務……”以充分發(fā)揮行業(yè)主管部門的專業(yè)優(yōu)勢。

再次，當出現(xiàn)部門推諉的時候，應由統(tǒng)一領導的政府決定誰來受理相關投訴或處理相關侵害消費者權益行為，而不是“約定俗成”“遵從先例”或者市場監(jiān)管部門大包大攬自行決定。

徹底讓市場監(jiān)管部門成為消費者權益保護兜底部門的法律來源是《侵害消費者權益行為處罰辦法》第十四條和第十五條。

第十四條規(guī)定：“?……法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由市場監(jiān)督管理部門依照《消費者權益保護法》第五十六條予以處罰。”

第十五條規(guī)定：“……法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由市場監(jiān)督管理部門責令改正……”
在這里，“其他有關部門”徹底消失了，市場監(jiān)管部門成為了事實上的兜底部門。

誠然，該《辦法》僅是市場監(jiān)管總局的規(guī)章，其只能規(guī)定市場監(jiān)管部門該如何做，不能規(guī)定其他行政部門該如何做，但除了將“其他有關部門”除去，在全文中也找不到如《消法》第32條中“在各自的職責范圍內”這樣的表述。也就是說，《辦法》并未明確規(guī)定市場監(jiān)管部門在兜底處理相關侵害消費者權益行為時，是否應該首先辨明該侵權行為是否屬于市場監(jiān)管的“職責范圍”。正是這兩點條文的不同，直接造成了市場監(jiān)管部門的兜底地位。

但在《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》里規(guī)定了不予受理投訴的一個情形，即“投訴事項不屬于市場監(jiān)督管理部門職責”。這也間接說明了，“兜底處理投訴”和“兜底處理侵害消費者權益違法行為”是兩碼事，值得進一步研究和細分，確定彼此的關系。

四、行政部門處理消費者投訴時應該做什么？

筆者之所以認為，在法律規(guī)定空白的領域，各行政部門均可以處理、并有能力處理自己職責范圍內的消費投訴，是因為市場監(jiān)管部門在處理類似投訴時，并無特別的優(yōu)勢；而具有相應管理職責的部門，可能更有優(yōu)勢。

消費者向有關行政部門投訴，其目的是由行政部門出面，去解決問題，在法律規(guī)定空白的情況下，自然不存在相應的違法行為，此時行政機關只能依據(jù)行業(yè)習慣、道德規(guī)則、有利于消費者等原則，對消費糾紛予以調解，使消費者和經(jīng)營者迅速達成合意，將消費糾紛化解。

但行政機關的調解義務，在《消法》中并沒有明確規(guī)定，我國也缺乏統(tǒng)一的《行政調解法》。各行政機關對投訴的處理究竟采用什么方式進行，是否需要調解，調解期限如何，出具文書形式內容，除了受理投訴量較大的幾個部門，很多行政部門缺乏專門處理投訴的規(guī)定。鑒于政府調解具有成本低、效率高、專業(yè)化的優(yōu)勢，行政部門無論采用什么形式處理投訴，調解都是最佳的選擇。

更關鍵的是，根據(jù)調解的一般規(guī)律，具有管理職責的部門在調解時，其調解方式必然是擺事實講道理，定分止爭，如果不具有所涉領域的專業(yè)管理經(jīng)驗，有效的調解根本無法進行。如果調解不成，消費者只能提起民事訴訟。對相關爭議的認定，在法律法規(guī)空白時，法院一般會征詢具有管理職責部門的意見。此時，行政部門出具的調解文書，就具有定分止爭的效果。

所以，在法律法規(guī)空白的情況下，由具有管理職責的部門處理投訴，更具有優(yōu)勢，哪怕這種管理職責來自于其三定方案，或者政府的特別安排。而由市場監(jiān)管部門來兜底處理，除了調解經(jīng)驗可能比較豐富外，并不具有專業(yè)領域的特別優(yōu)勢。

五、根據(jù)消費投訴的爭議點確定管轄部門

實踐中有很多復雜的消費者投訴，其在語言描述上，往往牽連多部法律法規(guī)和多個行政部門，有時是一個消費者投訴多個事項，有時是一個事項涉及多種定性。接訴平臺無法斷定究竟屬于哪個部門管轄，要么簡單判定后先轉送，要么直接交給“兜底”的市場監(jiān)管部門處理。

市場監(jiān)管部門在處理時如果發(fā)現(xiàn)不屬于本部門職責，不僅要聲明不屬于本部門職責，還要證明不屬于法律規(guī)定空白時自己的兜底職責，為此還要專門尋找相關投訴屬于其他部門職責范圍的依據(jù)，著實不易。

例如，一名消費者駕車被追尾后，經(jīng)交警部門認定為后車全責，到4S店修理車輛，車修好后，由于4S店的維修原則是“可換可修的配件一律更換”，以達到較好的維修效果，以致產(chǎn)生費用較高，追尾責任人的三責險保險公司拒絕全部賠付，追尾責任人也拒不付款，導致4S店拒絕消費者領取車輛。

消費者遂投訴4S店沒有明碼標價告訴自己修理項目和費用，接訴平臺遂將該投訴分給市場監(jiān)管部門。

市場監(jiān)管部門經(jīng)調查，發(fā)現(xiàn)該投訴可能涉及四個部門的職責，首先是4S店是否存在過度維修的問題，該問題歸屬交通運輸部門管轄；第二是4S店是否存在沒有明碼標價的問題，該問題歸屬市場監(jiān)管部門管轄；第三是保險公司是否存在該賠不賠的問題，該問題歸屬銀保監(jiān)部門管轄；第四是4S店是否存在違法扣留車輛的問題，該問題歸屬公安機關管轄。

但此時市場監(jiān)管部門不能因投訴涉及其他部門的職責范圍，就拒絕處理，而是應該在自己的職責范圍內，定分止爭，進行調解。經(jīng)查，消費者在被追尾后，與追尾責任人約定，由追尾責任人代表消費者將車輛送修，4S店拿出了一份維修價格告知單，單子上列明了維修項目和維修價格，并由追尾責任人簽字確認。

因此市場監(jiān)管部門判定該投訴不屬于沒有明碼標價違法行為引起的投訴糾紛，現(xiàn)場順帶簡易調解，因涉及其他部門職責，市場監(jiān)管部門無法認定4S店或保險公司是否違法，雙方爭議較大，調解不成，遂終止調解，并告知消費者應該去找其他三個部門繼續(xù)解決投訴問題。

該投訴較為復雜，但其中反映出的一個問題是，一個投訴事實可能涉及多部法律法規(guī)或者多個行政部門，此時應注意將投訴分成多個爭議點，按每個爭議點來確定管轄部門。

再例如，有消費者到一個飯店吃飯，該飯店未掛防蠅門簾，且設置最低消費，消費者遂投訴了上述兩個問題，要求退還部分費用。投訴平臺將該投訴分給市場監(jiān)管部門處理。

市場監(jiān)管部門接訴后，首先對飯店未掛防蠅門簾的行為依法責改并處以警告，然后組織調解。調解過程中，消費者表示對沒掛門簾的違法行為并不在意，因為已經(jīng)初秋，店內并無蒼蠅，但是對設置最低消費的行為十分不滿。店家則稱其并未設置最低消費，只是告訴消費者消費一定金額可以享受折扣，是消費者自愿多消費享受折扣，雙方對此說法不一。

根據(jù)《餐飲業(yè)經(jīng)營管理辦法》，餐飲經(jīng)營者設置最低消費的查處權在商務部門，市場監(jiān)管部門不宜直接認定，在調解不成的情況下，遂告知消費者可向商務部門繼續(xù)投訴，由商務部門來判定是否違法，并根據(jù)查處結果再進行調解。

上述投訴的爭議點即為最低消費，宜由商務部門調解更為妥當。

相關投訴的爭議點，一般是造成消費者權益受損的原因，找準爭議點后，才能判定投訴的處理部門。如果一項復雜投訴中含有的爭議點確實涉及市場監(jiān)管部門，則應果斷履責，不該推諉，先行受理。在受理后的處理過程中，如果發(fā)現(xiàn)該爭議點不屬實，應主動終止調解。

如果發(fā)現(xiàn)真正的爭議點涉及其他部門職責，也不應大包大攬，應告知消費者向其他部門投訴或者告知投訴平臺移送給相關部門，繼續(xù)處理。

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