全球難民的規(guī)模及其成因

按照聯(lián)合國難民署的分類，全球流離失所者包括難民、尋求庇護者、海外流離失所者和國內(nèi)流離失所者。學(xué)術(shù)界、政界和大眾傳媒一般將其統(tǒng)稱為流離失所者或廣義上的難民。在本文的描述和統(tǒng)計中，只有在類別統(tǒng)計中，才嚴格使用狹義上難民的概念，即獲得難民資格并被認定為難民的人。在一般意義上，全球流離失所者的概念與廣義上的難民概念是在同一意義上使用的。

（一）全球難民增長狀況

從二戰(zhàn)結(jié)束以來的歷史進程來看，由于地區(qū)性的戰(zhàn)爭和沖突、自然災(zāi)難、宗教迫害、政治避難、經(jīng)濟因素等方面的原因，全球難民始終存在，而且有增無減。到2010 年，全球難民的規(guī)模一直穩(wěn)定在4 000 萬左右。但從2011 年起，全球難民的規(guī)模急劇增長，呈現(xiàn)逐年攀升之勢：2011 年全球難民的數(shù)量是3 850 萬人，2012 年~2018 年分別為4 270 萬人、5 120 萬人、5 920 萬人、6 510 萬人、6 550 萬人、6 850 萬人和7 080 萬人，2019 年全球難民更是達到了歷史峰值7 950 萬人。

《2019 年度全球被迫流離失所趨勢報告》（Global Trend,Forced Displacement in 2019 ）將國內(nèi)流離失所者（如敘利亞的600 萬人）和國外的流離失所者（如委內(nèi)瑞拉360 萬人）也統(tǒng)計在內(nèi)。在聯(lián)合國難民署研究者看來，無論這些人的身份如何，他們都面臨著生存威脅的風(fēng)險，理應(yīng)受到國際社會的保護。在較早以前的全球難民趨勢報告中，這一類別并未包括在更廣泛的全球強迫流離失所者總數(shù)中的全球流離失所趨勢報告中。2019 年，約有1 100 萬人系新增的流離失所者。雖然有240 萬人尋求在本國境外尋求保護，但有860 萬人在本國境內(nèi)成為新增的流離失所者。許多流離失所者未能找到長期的重建生活的解決方案，只有317 200 名難民能夠返回其原籍國，有107 800 名難民被安置到第三國。在2019 年，約有530 萬國內(nèi)流離失所者返回了原居住地，其中包括剛果（金）的210 萬人和埃塞俄比亞的130 萬人。但是，在許多情況下，難民和國內(nèi)流離失所者是在無法確保返回可持續(xù)性的不利情況下返回的。截至2019 年底，敘利亞人仍然是全球數(shù)量最大的被迫流離失所者（1 320 萬人）。如果僅考慮國際流離失所情況時，敘利亞人以670 萬人居首位，其次是委內(nèi)瑞拉人（為450 萬人），位居第三、第四位的分別是阿富汗300 萬人和南蘇丹220 萬人。如果從全球難民占全球人口比重的視角來看，全球難民占世界人口的比例在持續(xù)攀升?，F(xiàn)在，世界人口的約1% （即1 ∶97 ）因被迫流離失所而成為難民。而在2010 年和2005 年，這一比例僅為1 ∶159 和1 ∶174 。由此可見，全球被迫流離失所者或難民人口的增長已經(jīng)繼續(xù)超過全球人口的增長。

（二）驅(qū)動全球難民激增的主要因素

本輪難民規(guī)模激增是基于主要難民輸出國的社會不穩(wěn)定因素，那么引發(fā)這些國家動蕩與沖突的根源即成為本輪難民潮的主要影響因素。

第一，美國及其西方盟友挑起的、美國及俄羅斯深度介入的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)是導(dǎo)致沖突持續(xù)十年之久、人民被迫流離失所而引發(fā)的敘利亞難民潮是全球難民增加的重要原因。敘利亞處于中東地區(qū)的敏感和特殊的中心地帶，多年來一直與俄羅斯關(guān)系緊密，與美國和以色列為敵。正因為如此，美國政府將伊朗—敘利亞—黎巴嫩軸心（什葉派之?。┮暈橹袞|地區(qū)反對美國和以色列的重要堡壘，而敘利亞是該軸心的中樞?！熬乓灰弧笨植酪u擊以后，美國將敘利亞列入支持恐怖主義的國家黑名單。因敘利亞在伊拉克戰(zhàn)爭以來對美國的強硬立場，美國將其視為中東地區(qū)為數(shù)不多的強硬反美政權(quán)。2011 年4 月，由美國等西方國家支持的阿拉伯劇變浪潮蔓延到了敘利亞，敘利亞危機由此爆發(fā)。美國、俄羅斯和沙特等海灣阿拉伯國家主導(dǎo)的阿盟介入敘利亞危機后，敘利亞的形勢迅速惡化。俄羅斯支持的敘利亞政府軍、美國和阿盟支持的反對派和極端恐怖組織“伊斯蘭國”的沖突此起彼伏，使敘利亞深受戰(zhàn)爭的破壞性影響。至今，敘利亞戰(zhàn)爭已持續(xù)10 年，由此造成了1 320 萬人被迫流離失所，成為廣受國際社會關(guān)注的最大難民潮。

第二，美國支持委內(nèi)瑞拉反對派而導(dǎo)致的委內(nèi)瑞拉國內(nèi)的政局動蕩，由此造成450 萬委內(nèi)瑞拉人被迫流離失所而在拉丁美洲和加勒比海地區(qū)申請避難。委內(nèi)瑞拉與美國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊密，美國曾是委內(nèi)瑞拉最大的出口國，而委內(nèi)瑞拉是美國的第四大石油供應(yīng)國。但委內(nèi)瑞拉前總統(tǒng)查韋斯上臺執(zhí)政后，該國與美國的關(guān)系漸行漸遠。美國政府指責委內(nèi)瑞拉政府侵犯人權(quán)，支持哥倫比亞反政府游擊隊并與哥倫比亞販毒集團有聯(lián)系，并為此對委內(nèi)瑞拉國家的重要支柱國家石油公司采取制裁措施。而查韋斯總統(tǒng)則批駁美方有關(guān)指責，反對美國以人權(quán)、反毒為借口干涉委內(nèi)瑞拉內(nèi)政，并明確表示反對美國的政治、經(jīng)濟和貿(mào)易政策。查韋斯總統(tǒng)去世以后，馬杜羅執(zhí)政。與美國的關(guān)系愈發(fā)緊張。2019 年1 月23 日，委內(nèi)瑞拉反對黨派在首都加拉加斯發(fā)起大規(guī)模游行，反對黨領(lǐng)袖、委內(nèi)瑞拉議會主席瓜伊多自行宣布為該國“臨時總統(tǒng)”，隨即美國總統(tǒng)特朗普以及拉美多國領(lǐng)導(dǎo)人表示承認，引發(fā)總統(tǒng)馬杜羅的強烈不滿，宣布與美國斷交，并要求美國使館人員72 小時內(nèi)離開委內(nèi)瑞拉。委內(nèi)瑞拉的政治動蕩和美國的經(jīng)濟制裁，使得委內(nèi)瑞拉的經(jīng)濟每況愈下，民不聊生，民眾紛紛逃離委內(nèi)瑞拉，到拉丁美洲和加勒比海地區(qū)周邊鄰國避難。

第三，美國發(fā)起的阿富汗戰(zhàn)爭以及隨后的社會動蕩和地區(qū)沖突，造成阿富汗300 多萬跨越國境的流離失所者或難民。2001 年美國以打擊恐怖主義為名發(fā)動了阿富汗戰(zhàn)爭，至今已20 年。美國與阿富汗塔利班的沖突和阿富汗內(nèi)部的部族派別沖突始終持續(xù)不斷。美國為此付出了沉重的代價：美國布朗大學(xué)2020 年的一項關(guān)于阿富汗戰(zhàn)爭代價的研究顯示，“約2 300 名美軍士兵、近4 000 名美國承包商在戰(zhàn)爭中身亡，超過2 萬美國人在戰(zhàn)爭中受傷。美國累計已為阿富汗戰(zhàn)爭投入超過2 萬億美元，其中1.5 萬億美元與作戰(zhàn)直接相關(guān)?！倍c此同時，阿富汗的戰(zhàn)后重建十分艱難，不僅需要應(yīng)對外部力量的干預(yù)，還困擾于自身政治治理、經(jīng)濟治理、安全治理、社會治理等方面的能力不足問題。尤其在安全治理方面，阿富汗國家安全力量在構(gòu)建過程中，始終面臨著塔利班等反政府組織力量的襲擾、“伊斯蘭國”阿富汗分支的滲透與擴張、各路軍閥武裝的對抗。由于美國對阿富汗的控制，阿富汗國內(nèi)反美情緒持續(xù)存在，且時常會付諸行動，由此造成了阿富汗的政治動蕩和地區(qū)沖突延綿不絕。也就是說，阿富汗戰(zhàn)爭的負面影響仍在持續(xù)，給該國民眾生產(chǎn)、生活造成的災(zāi)難極為嚴重。僅是政局動蕩和美軍與塔利班的沖突而導(dǎo)致的跨越國境線的國際流離失所者就高達300 萬，成為國際難民規(guī)模增長的重要組成部分。

第四，自2011 年獨立以來的政局動蕩和武裝派別的軍事沖突，造成南蘇丹全國800 萬人中的700 萬人受到影響，產(chǎn)生了大約440 多萬流離失所者，其中220 萬在其他國家避難?！澳咸K丹2011 年7 月通過全民公投宣布從蘇丹獨立，但總統(tǒng)基爾和前任第一副總統(tǒng)馬沙爾之間的糾紛不斷升級，從2013 年開始爆發(fā)大規(guī)模武裝沖突，已導(dǎo)致超過5 萬人死亡，700 多萬人受影響?！甭?lián)合國負責維和事務(wù)的助理秘書長哈雷指出，南蘇丹獨立公投結(jié)束后南部局勢日趨緊張，蘇丹人民解放運動和眾多反叛武裝發(fā)生沖突，對瓊?cè)R州、上尼羅州和團結(jié)州的平民構(gòu)成了嚴重的安全威脅。自南蘇丹內(nèi)戰(zhàn)發(fā)生后，2013 年12 月至2018 年底，南蘇丹已經(jīng)有超過400 萬人為尋求安全庇護而逃離家園，其中200 多萬人逃往周邊鄰國。顯然，南蘇丹220 萬跨越國境的國際流離失所者成為全球難民增長的重要組成部分。

除此之外，地區(qū)性的人道主義危機，如無國籍難民從緬甸大量涌入孟加拉國；西亞北非地區(qū)、非洲薩赫勒地區(qū)、大湖地區(qū)、非洲之角地區(qū)安全形勢的趨緊，使得伊拉克、也門、索馬里、中非共和國、埃塞俄比亞、剛果（金）也產(chǎn)生了數(shù)以百萬計的流離失所者，從而不同程度地加劇了全球流離失所者或難民數(shù)量的急劇增加。

全球難民的結(jié)構(gòu)性特征

按照人口社會學(xué)對人口特征的劃分，難民的人口結(jié)構(gòu)性特征可分為自然結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)。自然結(jié)構(gòu)包括難民的規(guī)模與類別結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，社會結(jié)構(gòu)包括難民來源國結(jié)構(gòu)、接納國結(jié)構(gòu)、地理空間結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、宗教信仰結(jié)構(gòu)等等。由于篇幅限制，我們在這里僅選取難民的規(guī)模與類別結(jié)構(gòu)、年齡與性別結(jié)構(gòu)、來源國結(jié)構(gòu)、接受國結(jié)構(gòu)、遷移空間結(jié)構(gòu)和難民庇護申請的目標國家結(jié)構(gòu)六大維度，來揭示全球難民的結(jié)構(gòu)性特征。

（一）難民的規(guī)模和類別結(jié)構(gòu)

截至2019 年12 月，全球難民的規(guī)模已高達7 950 萬人。按照聯(lián)合國難民署的全球流離失所者的類別分類，可具體分為以下類別：一是難民專員辦事處任務(wù)下有2 040 萬難民和近東救濟工程處任務(wù)下的560 萬巴勒斯坦難民；二是4 570 萬國內(nèi)流離失所者；三是420 萬尋求庇護者；四是360 萬委內(nèi)瑞拉的海外流離失所者。如果以是否跨越國境線再進行區(qū)分，那么國際流離失所者包括狹義上的難民、尋求庇護者和境外的流離失所者3 380 萬人，國內(nèi)流離失所者4 570 萬人。由此可見，盡管國際的流離失所者是否獲得難民身份而獲得避難和居住工作的權(quán)利，是聯(lián)合國難民署的工作職責，但國內(nèi)的流離失所者依然是聯(lián)合國難民署關(guān)注的重要群體。而且，從2010 年以來10 年的發(fā)展來看，不僅地區(qū)沖突而導(dǎo)致國內(nèi)流離失所者有日益增加的趨勢，而且這些數(shù)以千萬計的國內(nèi)流離失所者隨時可能跨越國境線而成為國際流離失所者。

（二）難民的性別與年齡結(jié)構(gòu)

作為自然結(jié)構(gòu)重要組成部分的人口的性別結(jié)構(gòu)，是指“一定時點、一定地區(qū)男女兩性在全體人口中的比重”佟新著：《人口社會學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2010 年第4 版，第183 頁。，主要通過性別比或者出生嬰兒性別比進行測量。為了全面把握全球難民的總體狀況，聯(lián)合國難民署通過兩個維度揭示了全球難民的性別和年齡結(jié)構(gòu)。

第一個維度是全球難民的總體狀況，將全球流離失所者劃分為國際難民、國內(nèi)難民和處于聯(lián)合國難民署近東救濟處保護之下的巴勒斯坦難民3 個類別，以此分別統(tǒng)計其性別結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)表明：其一，18 歲以下的兒童在國際流離失所者、國內(nèi)流離失所者和處于聯(lián)合國難民署近東救濟處保護之下的巴勒斯坦難民3 個類別所占的比例大致為1/3 ，且男女比例大致平衡。這就意味著在7 950 萬名被迫流離失所者中，估計有3 000 萬至3 400 萬是18 歲以下的兒童，占全球流離失所者的38% ～43% 。這些兒童中有較大的比例是缺乏家人陪伴，生存面臨嚴重威脅，是聯(lián)合國難民署關(guān)注的重點人群。其二，18 ～59 歲的成年人的占比高，且國際流離失所者、國內(nèi)流離失所者男女比例失衡，但巴勒斯坦難民的男女比例大體平衡。成年人在國際流離失所者、國內(nèi)流離失所者和處于聯(lián)合國難民署中東救濟處保護之下的巴勒斯坦難民三個類別所占的比例分別是58% 、57% 和57% ，盡管總體比例相當，但男女比例尚存在結(jié)構(gòu)性差異。國際流離失所者、國內(nèi)流離失所者男女比例失衡，分別是32 ∶26 和32 ∶25 ，而巴勒斯坦難民的男女比例是29 ∶28 ，男女性別比例接近。

第二個維度是將難民與全球移民、全球人口的性別和年齡比例進行比較的維度，來分別統(tǒng)計其性別結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)表明：其一，18 歲以下青少年的性別比相同，但所占國際難民、國際移民和全球人口的比例差異較大，分別是52% 、10% 和31% 。國際難民的青少年年齡結(jié)構(gòu)不同于2.72 億國際移民的人口和77 億世界人口。青少年占難民的比例比國際移徙者更大，至2019 年12 月，約有52% 的難民是青少年，而青少年占世界人口的比重為31% 。由此可見，青少年難民問題突出。出現(xiàn)這種狀況的主要原因是：國際難民大多來自經(jīng)濟不發(fā)達的沖突地區(qū)，他們受傳統(tǒng)習(xí)俗以及宗教文化等因素的影響，人口出生率較高，導(dǎo)致未成年人占全體難民的比重也隨之處于高位。其二，在人口年齡結(jié)構(gòu)中，18 ～59 歲的國際難民成年人的占比較低，只有43% ，遠低于同年齡段國際移民的72% 和全球人口的56% 的占比。其主要原因在于，國際難民在被迫遷移的過程中，因自然環(huán)境惡劣或經(jīng)過戰(zhàn)亂地區(qū)等原因，造成成年人的大量死亡。

（三）難民的來源國結(jié)構(gòu)

難民的來源國結(jié)構(gòu)指難民來自于或?qū)儆谀男﹪壹捌潆y民的數(shù)量規(guī)?；虮壤＝刂?/span>2019 年12 月，按照國籍劃分，國際流離失所者居世界前十位的難民來源國及數(shù)量分別是：敘利亞660 萬人，委內(nèi)瑞拉440 萬人，阿富汗300 萬人，南蘇丹220 萬人，緬甸110 萬人，索馬里90 萬人，剛果（金）80 萬人，蘇丹70 萬人，伊拉克60 萬人，中非共和國60 萬人。其中，前三大來源國難民的總量高達1 400 萬，占世界十大難民來源國的難民總量2 090 萬人的66.99% 。從上述三國難民產(chǎn)生的成因來看，無論是敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，還是委內(nèi)瑞拉政局動蕩，抑或阿富汗沖突，除了自身國家治理原因以外，不容忽視的是：高舉人道主義旗幟、以“防止產(chǎn)生人道主義災(zāi)難”為借口的美國及其西方盟友強行干預(yù)敘利亞和委內(nèi)瑞拉內(nèi)政和直接發(fā)動的阿富汗戰(zhàn)爭，是產(chǎn)生難民的根本動因。

（四）難民的接納國結(jié)構(gòu)

難民的接納國結(jié)構(gòu)指難民被哪些國家接納或安置以及接納難民的數(shù)量規(guī)?；虮壤＝刂?/span>2019 年12 月，按照國籍劃分，世界前十位接納國際流離失所者的國家及難民接納數(shù)量分別是：土耳其390 萬人，哥倫比亞180 萬人，德國140 萬人，巴基斯坦140 萬人，烏干達140 萬人，美國110 萬人，蘇丹110 萬人，伊朗100 萬人，黎巴嫩90 萬人，秘魯90 萬人。其中，土耳其是接納跨境流離失所人數(shù)最多的國家，大多數(shù)是敘利亞難民（占92% ）。哥倫比亞緊隨其后，接納了將近180 萬流離失所的委內(nèi)瑞拉人。德國、巴基斯坦和烏干達均約接納難民140 萬人，其中到德國尋求避難的流離失所者有42% 是敘利亞難民和尋求庇護者。在前五大難民接納國中，只有經(jīng)濟發(fā)達的德國以接納難民140 萬人而位居第三，與經(jīng)濟與社會極端落后的巴基斯坦和烏干達接納的難民數(shù)量相當。而制造了眾多人道主義災(zāi)難、導(dǎo)致產(chǎn)生數(shù)以千萬計難民的美國，其僅接納難民110 萬人，與世界上經(jīng)濟與社會不發(fā)達的蘇丹、伊朗、黎巴嫩和中等國家秘魯相當。由此可見，發(fā)展中國家接納了全球難民的大部分（1 240 萬人），占世界前十大難民接納國難民總量的83.22% 。而制造人道主義危機致產(chǎn)生大量難民的發(fā)達國家卻只接納了250 萬難民，占世界前十大難民接納國難民總量的16.78% 。就這個意義而言，美國及其西方盟國等發(fā)達國家理應(yīng)接納更多的世界難民。2015 年高喊發(fā)生難民危機的歐盟，也僅僅有139 萬難民進入歐洲地區(qū)，其難民在歐洲的規(guī)模也不及巴基斯坦和烏干達，更不能與接納難民390 萬人的土耳其和接納難民180 萬人的哥倫比亞相提并論。

（五）難民的遷移空間結(jié)構(gòu)

難民的遷移空間結(jié)構(gòu)指難民在國際遷移的過程中，是選擇在鄰國及周邊鄰國，還是非鄰國、非周邊鄰國避難的空間結(jié)構(gòu)特征。一方面，按難民產(chǎn)生的原籍國統(tǒng)計，截至2019 年12 月，跨境流離失所者每10 人中就有8 人來自來經(jīng)濟與社會發(fā)展較為落后的10 個國家，分別是敘利亞（6 617 000 人）、委內(nèi)瑞拉（3 675 500 人）、阿富汗（2 728 900 人）、南蘇丹（2 234 800 人）、緬甸（1 078 300 人）、索馬里（905 100 人）、剛果民主共和國（807 400 人）、蘇丹（734 900 人）、中非共和國（610 200 人）、厄立特里亞（505 100 人）。上述10 個國家的難民占世界難民總量的83% ，彰顯國際流離失所者高度集中的特點，且與其所在國經(jīng)濟與社會發(fā)展程度密切相關(guān)。事實上，在經(jīng)濟發(fā)展落后、民生問題突出的國家，易引發(fā)民眾對生活現(xiàn)狀的不滿情緒，會加劇社會不穩(wěn)定因素。在失效的政治與安全治理情勢下，遂產(chǎn)生國內(nèi)戰(zhàn)爭、族群沖突、恐怖主義、跨國犯罪等現(xiàn)象，民眾不得不背井離鄉(xiāng)以尋求生計。

另一方面，從接納跨境難民的地理空間結(jié)構(gòu)來看，絕大多數(shù)的跨境難民都選擇在鄰國及周邊鄰國或地區(qū)避難，而真正跨越數(shù)個國家的邊境線到發(fā)達地區(qū)的歐洲和美國避難的跨境難民極少。從2010 年到2019 年的國際難民避難的地理空間結(jié)構(gòu)來看，選擇周邊鄰國的跨境國際難民的比例一直維持在73% ～82% 的高水平，而選擇非周邊鄰國的跨境國際難民的比例只維持在19% ～27% 的低水平。世界三大難民群體的流向，也證明了這一點。一是敘利亞案例。自2014 年以來，敘利亞一直是國際難民的主要原籍國。到2019 年底，全世界126 個國家收容了660 萬敘利亞難民。但敘利亞跨境難民的絕大多數(shù)（83% ）留在鄰國或中東地區(qū)。土耳其是收容敘利亞難民最多的國家（360 萬人），其次是黎巴嫩（910 600 人）、約旦（654 700 人）、伊拉克（245 800 人）和埃及（129 200 人）。在鄰近地區(qū)之外，德國（572 800 人）和瑞典（113 400 人）等歐洲國家繼續(xù)收容敘利亞難民，但與經(jīng)濟落后、安置難民資源十分有限的黎巴嫩、約旦相比，不可同日而語。二是委內(nèi)瑞拉案例。近年來，隨著委內(nèi)瑞拉政治、社會經(jīng)濟狀況的惡化，國外流離失所的委內(nèi)瑞拉人數(shù)量激增。在2010 年，委內(nèi)瑞拉只有6 700 名難民，但到2019 年底，委內(nèi)瑞拉人構(gòu)成國際流離失所者的第二大群體，有93 300 名獲得資格的難民和另外360 萬委內(nèi)瑞拉人流離國外。此外，截至2019 年底，還有794 500 名委內(nèi)瑞拉人尋求難民庇護。三是阿富汗案例。自20 世紀80 年代初以來，阿富汗難民人數(shù)一直保持較高的水平，高峰期難民的規(guī)模超過了600 萬。在2010 年以來的過去十年中，這一數(shù)字下降了11% ，從310 萬人下降到了270 萬人，這主要歸因于從巴基斯坦和伊朗返回阿富汗的難民數(shù)量有所增加，且巴基斯坦對于來自阿富汗的難民身份核查更為嚴格。截至2019 年底，伊朗和巴基斯坦收容了87% 的阿富汗難民，這比十年之前的96% 有所減少。另有一部分阿富汗難民選擇到歐洲國家避難，特別是德國，該國截至2019 年底收容了14 萬阿富汗難民。實際上，難民優(yōu)先選擇在周邊鄰國避難，一方面是經(jīng)濟因素，另一方面，也更為重要的是，這些難民都期望在自己的祖國擁有穩(wěn)定的政局時，能夠及時返回自己的祖國和家園。

（六）難民庇護申請的目標國結(jié)構(gòu)

難民庇護申請的目標國家結(jié)構(gòu)，指跨境的國際流離失所者期望在所希望的目標國提出避難申請，并期望獲得難民身份或社會保護而獲得居留許可的國家及其構(gòu)成。由于產(chǎn)生跨境的國際流離失所者的國家都是較為落后的發(fā)展中國家，因此，他們都希望通過難民庇護申請，獲得在發(fā)達國家生活的機會。正因為如此，德國、美國、法國等西方發(fā)達國家成為跨境的國際流離失所者的庇護申請的目標國。

在歐洲，德國于戰(zhàn)后對種族主義和法西斯主義罪行的懺悔和反思，制定了寬松的歡迎難民的政策，從而給予難民更多的在德國避難的權(quán)利。由此，德國成為跨境的國際流離失所者進行難民庇護申請的首要目標國。在2010 ～2019 年，德國收到的新庇護申請的數(shù)量最多，超過210 萬人。其中，中東難民潮期間的2015 ～2016 年，由于敘利亞正在發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)、阿富汗地區(qū)沖突不斷，美國發(fā)動戰(zhàn)爭后的伊拉克深受“伊斯蘭國”等極端反政府組織的襲擾，由此，德國政府給予了上述三國的難民庇護申請以簡化的認定程序，直接給予其難民身份或社會保護身份。由此，上述三國的難民首選德國作為庇護申請的目標國。2010 至2019 年間，敘利亞人的難民申請量高達619 000 份，居榜首；阿富汗人和伊拉克人的難民申請量分別是232 000 份和204 000 份，位居第二名和第三名。由于歐盟與土耳其難民協(xié)議的達成和執(zhí)行、德國面臨著恐怖主義襲擊和反難民、反歐洲穆斯林化的“愛國歐洲人反對西方伊斯蘭化運動”（PIGTA ）社會運動的崛起，迫使德國政府迅速收緊了難民政策。2019 年，德國只收到142 500 份新的難民庇護申請，是過去六年來的最低水平。

在美洲，一向高舉所謂“人道主義”旗幟、對移民和難民持寬容態(tài)度的美國，成為美洲國家特別是動蕩的中美洲國家和地區(qū)的跨境的流離失所者申請難民庇護的目標國。從2010 年以來的過去十年中，美國共收到約有170 萬份新的難民庇護申請，包括2019 年的301 000 份新申請。不斷惡化的安全、暴力和社會動蕩的委內(nèi)瑞拉和中美洲部分地區(qū)嚴峻的經(jīng)濟形勢，中、南美洲國家的公民構(gòu)成了在美國尋求國際保護的最大群體。美國近年已連續(xù)三年成為中美洲國家和地區(qū)尋求難民庇護的最大目的地。除了美國以外，委內(nèi)瑞拉危機導(dǎo)致2018 年在秘魯注冊的庇護申請數(shù)量急劇增加（192 500 人），一直持續(xù)到2019 年（259 800 人）。秘魯是2019 年全球第二大庇護申請接受國，在秘魯?shù)奈瘍?nèi)瑞拉人幾乎都提出了難民庇護申請。

而其他國家，如法國、南非、土耳其、意大利、俄羅斯、瑞典和英國也是跨境的國際流離失所者的庇護目標國。2010 ～2019 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，法國收到了70 萬人的難民庇護申請，南非60 多萬人，土耳其60 多萬人，意大利50 多萬人，俄羅斯50 多萬人，秘魯50 多萬人，瑞典50 多萬人，英國30 多萬人。除土耳其主要接納敘利亞難民、俄羅斯主要收容烏克蘭中的俄羅斯族難民和秘魯收容委內(nèi)瑞拉難民以外，其他國家大多是發(fā)達國家。

如果僅是考察2019 年難民庇護申請的目標國及其結(jié)構(gòu)，那么就會呈現(xiàn)出不同的國別結(jié)構(gòu)特點：美國以接受難民庇護申請301 000 份高居榜首，排第二、第三、第四、第五的國家分別是秘魯（259 800 份）、德國（142 500 份）、法國（123 900 份）、西班牙（118 300 份）。除了作為發(fā)展中國家的秘魯主要收到來自委內(nèi)瑞拉的難民申請之外，其他四國都是西方發(fā)達國家，美國是傳統(tǒng)的移民國家，而德國、法國、西班牙是非傳統(tǒng)意義的現(xiàn)代移民國家。由此可見，難民的目標流向是從發(fā)展中國家流向發(fā)達國家，但現(xiàn)實與理想目標總是存在差距。

應(yīng)對國際難民問題

面臨的困境

國際難民問題的產(chǎn)生受復(fù)雜的國內(nèi)因素、國際因素的深刻影響，是國內(nèi)因素和國際因素綜合作用的結(jié)果，而且在不同的國家和地區(qū)產(chǎn)生的難民問題，又有著不同的國內(nèi)和國際誘因。正因為如此，盡管聯(lián)合國難民署等國際組織以及相關(guān)產(chǎn)生難民、接受難民的主權(quán)國家，采取了諸多措施，但全球難民的數(shù)量依然持續(xù)走高。國際社會面對全球難民問題陷入了前所未有的困境。

（一）難民來源國短期內(nèi)難以實現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展

首先，從國內(nèi)因素來看，緣于族群矛盾、教派分歧、政治力量博弈、失業(yè)等民生問題引發(fā)的社會動蕩與沖突是全球難民主要來源國難民輸出的根本原因。以中東和非洲為例，基于殖民統(tǒng)治遺痕，該地區(qū)大多數(shù)國家政權(quán)建設(shè)仍面臨部落政治、地方主義對中央政府的挑戰(zhàn)，統(tǒng)一的民族國家構(gòu)建尚未完成，民族國家建構(gòu)與國家治理同步進行，加之該地區(qū)特有的傳統(tǒng)部族政治的影響以及當政者治國理政經(jīng)驗的不成熟，致使該地區(qū)國家安全問題叢生。因此，在政治層面上，不同的宗教派別或部落在這些國家的政治舞臺上發(fā)揮著相當大的作用。在民眾層面上，民眾的行為在一定意義上不是完全按照政府的法律和意志，而是聽從于宗教派別甚至是部落首領(lǐng)的號召，由此導(dǎo)致這些國家在政局上的動蕩，不同的宗教派別和部落間產(chǎn)生沖突。南蘇丹內(nèi)戰(zhàn)是因權(quán)力分配不均而引發(fā)的以副總統(tǒng)馬沙爾為首的來自南蘇丹的第二大部族努爾人的強大武裝力量，同以基爾總統(tǒng)為代表的南蘇丹最大的部族丁卡族軍隊的對抗。

另外，眾多中東和非洲國家屬外向型經(jīng)濟特征，因此受全球經(jīng)濟低增速的影響，近年這些國家經(jīng)濟低迷。經(jīng)濟增長的疲軟，意味著國內(nèi)經(jīng)濟各部門生產(chǎn)活力降低，失業(yè)群體擴大，尤其是青年失業(yè)增多對國內(nèi)社會穩(wěn)定造成更大威脅。據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計，2017 年北非和撒哈拉以南非洲地區(qū)青年失業(yè)人口分別為360 萬人和1 200 萬人，失業(yè)率分別為28.8% 和11.2% 。這些失業(yè)群體無疑處于經(jīng)濟邊緣化的態(tài)勢，他們遂采用正常經(jīng)濟活動以外的謀生手段增加個人收入，如索馬里海盜。而貧困等社會問題的積弊易引發(fā)人們對生活現(xiàn)狀的不滿情緒，為極端宗教組織的滋生與發(fā)展提供了土壤。一些人加入反政府的組織，包括“博科圣地”“青年黨”“伊斯蘭國”“基地”組織等宗教極端組織，通過暴恐事件發(fā)泄對政府不滿情緒，引發(fā)社會動亂，由此造成數(shù)以千萬計的國內(nèi)和國際流離失所者。

上述問題涉及難民來源國政府的政治治理、經(jīng)濟治理、社會治理、安全治理等能力。雖然這些國家仍在不懈努力，以實現(xiàn)政治穩(wěn)定與經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，但建立有效政府和包容性經(jīng)濟增長模式并非一蹴而就，而是一個漸進的過程。在此過程中，一方面需要難民來源國提升自身的發(fā)展能力，另一方面也需要國際社會施援，為難民返鄉(xiāng)創(chuàng)造條件，推動難民來源國的穩(wěn)定與發(fā)展。

其次，從國際因素來看，以美國為首的西方國家的外部干預(yù)而導(dǎo)致的某些國家政治與社會秩序的崩塌是難民產(chǎn)生的重要因素。剛剛進入21 世紀，美國及其西方盟國相繼以反恐為名發(fā)動了伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭，由此導(dǎo)致數(shù)以百萬計的伊拉克和阿富汗的國內(nèi)、國際流離失所者。2010 年底以來，美國及其西方盟國先后在埃及、突尼斯、利比亞、也門、敘利亞、巴林等國家通過鼓勵反對派的方式，強力介入阿拉伯劇變，“打破了中東地區(qū)原本脆弱的權(quán)力平衡”，由此導(dǎo)致一些國家政權(quán)更迭、社會動蕩與沖突，進而產(chǎn)生了數(shù)以千萬計的國內(nèi)、國際流離失所者。特別是美國以打擊恐怖組織為名支持敘利亞反對派，與俄羅斯支持的敘利亞現(xiàn)政府展開博弈，敘利亞戰(zhàn)爭造成了1 320 萬國內(nèi)、國際流離失所者，與阿富汗戰(zhàn)爭難民和伊拉克戰(zhàn)爭難民一起最終于2015 年形成了洶涌澎湃、涌入歐洲的難民潮。2018 年以來，美國通過支持委內(nèi)瑞拉反對黨領(lǐng)袖、委內(nèi)瑞拉議會主席瓜伊多的方式反對委內(nèi)瑞拉現(xiàn)總統(tǒng)馬杜羅，從而開啟了干預(yù)委內(nèi)瑞拉內(nèi)政的序幕。由于持續(xù)的社會動蕩和經(jīng)濟惡化，導(dǎo)致委內(nèi)瑞拉產(chǎn)生了450 萬流離失所者，其中流亡海外的國際流離失所者高達360 萬人。直到今天，盡管伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭結(jié)束十余年、阿拉伯劇變也走過10 年歷程，但由于政局不穩(wěn)、局勢動蕩和經(jīng)濟惡化等而造成的上述國家的難民潮依然源源不斷，成為國際難民的重要組成部分。由此可見，只要美國及其西方盟國不改變干預(yù)他國內(nèi)政的策略和做法，全球范圍內(nèi)的難民規(guī)模仍會持續(xù)增長。

（二）國際社會參與難民治理困難重重

從國際組織和國際合作因素看，無論是聯(lián)合國難民署，還是歐盟與非洲的地區(qū)間合作及其他政府間合作，都遠遠不能滿足解決國際難民問題的基本條件，由此導(dǎo)致國際社會試圖解決全球流離失所者的努力陷入困境。

首先，作為國際組織的聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國承擔著協(xié)調(diào)和解決國際難民問題的重要職責，尤其是聯(lián)合國難民署作為聯(lián)合國專門協(xié)調(diào)國際難民事務(wù)的國際組織，理應(yīng)在協(xié)調(diào)和解決國際難民問題方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。但由于聯(lián)合國難民署專事難民救助事務(wù)的人手十分有限，而且多是志愿者，再加上難民事務(wù)的資金主要源自聯(lián)合國成員國及其他組織和個人的捐助，面對不斷增長的數(shù)以千萬計的國際難民，聯(lián)合國難民署無論在人員還是資金分配上往往捉襟見肘、顧此失彼。因此，聯(lián)合國難民署管理下的難民也僅能覆蓋難民專員辦事處任務(wù)下的2 040 萬難民和近東救濟工程處的任務(wù)下的560 萬巴勒斯坦難民，占2019 年全球難民總量的32.7% 。鑒此，在聯(lián)合國難民署積極推動下，聯(lián)合國大會于2018 年12 月17 日通過了《全球難民契約》，該契約明確指出：“接收和收容（往往是長期收容）難民的國家利用本國有限的資源為集體利益做出巨大貢獻，實際上也為人道主義事業(yè)做出了巨大貢獻。這些國家率先做出響應(yīng)，亟需得到整個國際社會的切實支持。”但也承認，“盡管收容國和捐助方極力慷慨相助，人道主義資金也達到了空前的規(guī)模，但是需求和人道主義資金之間的缺口仍在擴大?！边@是因為在聯(lián)合國框架下，并沒有對難民給予鼎力支持的各成員國的法律責任和相關(guān)義務(wù)的硬性規(guī)定，各成員國政府多是以認捐的方式，對國際難民的收容和安置給予幫助、給聯(lián)合國難民署救助難民的工作以支持。這就導(dǎo)致那些收容數(shù)以十萬、甚至百萬計的難民的欠發(fā)達國家并沒有得到國際社會的全力支持。由此可見，在解決難民問題上，盡管聯(lián)合國各成員已達成了共識，但由于解決難民所需要的資金仍“將以自愿捐助的方式落實”，因此，國際社會針對難民問題的最終解決依然是舉步維艱。

其次，國際合作解決難民問題的努力也杯水車薪。盡管發(fā)達國家對欠發(fā)達的難民來源國給予了數(shù)量巨大的人道主義的救助，但與其打著人道主義旗幟肆意踐踏他國的主權(quán)而造成的洶涌澎湃的難民潮的人道主義災(zāi)難相比，無論是接納難民的人數(shù)，還是給予難民來源國的資金支持，都微不足道。僅以歐盟為例，2015 年難民危機發(fā)生，進入歐盟的中東和非洲難民雖然達到130 萬人，但僅僅是土耳其接納敘利亞難民的1/4 。難民危機以后，歐盟加緊了與非洲國家的合作，力圖阻滯非正規(guī)移民和難民的涌入。2016 年10 月歐洲理事會在布魯塞爾召開會議后宣布，將與埃塞俄比亞、尼日爾、尼日利亞、馬里與塞內(nèi)加爾五國“緊密合作”，“將采取一切必要手段，通過發(fā)展與貿(mào)易政策、措施、裝備等，以減少難民流量和遣返難民?！?/span>2018 年9 月，歐盟委員會主席容克呼吁加強歐盟與非洲的合作，并專門提出了一個新的計劃，在未來五年內(nèi)創(chuàng)造1 000 萬個就業(yè)機會，并可能開啟440 億歐元的公共和私人投資。歐盟試圖以幫助非洲實現(xiàn)經(jīng)濟增長的方式，來限制來自非洲大陸的非正常移民，但由于投入非洲的發(fā)展資金有限，因而收效甚微，數(shù)以百萬計的非洲難民正在地中海南岸的國家伺機以偷渡的方式進入歐洲。

結(jié)論與展望

當前，全球難民形勢持續(xù)惡化，難民人數(shù)達到第二次世界大戰(zhàn)以來的最高值。敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、委內(nèi)瑞拉內(nèi)亂、阿富汗戰(zhàn)爭和南蘇丹的部族沖突是造成近十年全球難民迅速增長的重要因素。雖然難民庇護申請的主要目標國是歐美等發(fā)達國家，但囿于經(jīng)濟等實際可達性等因素，絕大多數(shù)的跨境難民都是在周邊鄰國或地區(qū)避難，而真正跨越數(shù)個國家的邊境線到發(fā)達地區(qū)的歐洲和美國避難的跨境難民極少。大多數(shù)難民集中在發(fā)展中國家，給接收國經(jīng)濟社會發(fā)展和安全帶來沉重負擔。值得注意的是，部分發(fā)達國家民眾對難民的排外情緒上升，難民問題政治化趨勢更加嚴重。

國際社會盡管在國際組織和國際合作層面上采取了諸多的措施，但由于復(fù)雜的、短時期內(nèi)無法改變的國內(nèi)因素、國際因素的共同作用，全球難民問題日益嚴峻。加之，國際社會面臨人力資源與資金掣肘問題，在應(yīng)對全球難民問題上陷入了前所未有的困難境地。

未來全球難民發(fā)展趨勢如何？我們能否依據(jù)冷戰(zhàn)結(jié)束以來30 年的全球難民的發(fā)展歷史軌跡來展望未來10 年或20 年全球難民的發(fā)展趨勢呢？回答這一問題看起來似乎讓人感到困惑。因為全球難民的增加或減少，取決于地區(qū)戰(zhàn)爭、宗教與民族沖突、政治因素、氣候、環(huán)境、饑餓、貧困甚至瘟疫等多種因素的綜合作用。根據(jù)冷戰(zhàn)結(jié)束以來的全球流離失所者的數(shù)據(jù)統(tǒng)計及其發(fā)展軌跡，很少有人能預(yù)見我們?nèi)祟愒谶^去十年中看到的迅速增加的全球流離失所者人數(shù)達到7 950 萬的歷史記錄。從20 世紀90 年代冷戰(zhàn)結(jié)束到2010 年，全球流離失所者的人數(shù)保持相對穩(wěn)定，盡管新的流離失所者在持續(xù)產(chǎn)生，但同時許多流離失所者最終被遣返回自己的祖籍國，或者在其住在國的社區(qū)建造永久性住房或者在第三國定居。因此，在巴爾干戰(zhàn)爭初期和盧旺達大屠殺事件之后，全球流離失所人數(shù)低于4 000 萬，1997 年甚至低至3 400 萬。從2000 年至2009 年十年期間，流離失所者的人數(shù)通常在3 700 萬至4 200 萬之間。然而，從2010 年到2019 年這一時期，全球難民或流離失所者的狀況卻發(fā)生了重大變化。一方面，全球范圍內(nèi)越來越多的人在尋求難民庇護，另一方面，那些能夠返回家園、重建生活的流離失所者越來越少。在2010 年至2019 年期間，只有390 萬難民返回了原籍國。相比之下的2000 年至2010 年，有近1 000 萬難民返回了原籍國和家園，而在1990 年到2000 年，有超過1 500 萬難民返回了原籍國和家鄉(xiāng)。在當今世界，伴隨著越來越多的人流離失所，而返回祖國和家鄉(xiāng)的人越來越少，更多的人陷入長期持久的流離失所狀況，由此導(dǎo)致全球難民的規(guī)模不斷增長，已經(jīng)是一個不爭的事實。正如聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員菲利波·格蘭迪所說：“我們正在目睹一個改變的現(xiàn)實，即當今的強迫流離失所不僅更加廣泛，而且不再僅僅是短期和暫時的現(xiàn)象?！苯鉀Q規(guī)模日益增長的國際難民問題，急需世界各國在聯(lián)合國框架下的政府間緊密合作和共同努力。盡管2018 年聯(lián)合國《難民問題全球契約》的簽署，“體現(xiàn)了整個國際社會對難民和受影響的難民收容國加強合作與團結(jié)的政治意愿和雄心”，但由于《難民問題全球契約》并不具有法律約束力，因此，日益嚴峻的難民問題的最終解決依然是任重而道遠。國際社會各方需秉持構(gòu)建人類命運共同體的理念，推動解決難民問題標本兼治，密切國際合作，探索完善全球難民治理之路徑。